能源市场化改革立法要先行-【zixun】

能源市场化改革立法要先行

习近平总书记年初在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，“凡属重大改革都要于法有据”，“在整个改革过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进改革。” 由此可见，立法先行，应当成为我国能源领域市场化改革的首要任务。

从国际经验看，以石油行业为例，大多数国家石油公司的改革路径：立法先行，确定改革方向和重点，全面实现政企分开；进而实施股份制改革，鼓励和吸引民间资本参与，确立真正的市场竞争主体地位；再进行国际通行规则下的市场化运作。

目前，我国能源领域的立法主要由电力法、煤炭法、石油天然气管道保护法、节约能源法、可再生能源法等部门法组成。作为能源领域的纲领性法律，能源法的起草和制定酝酿多年，学界和实务界呼声很高，至今迟迟未能出台，足见利益协调之难，立法之不易，但社会各界对于将“确保能源安全”和“推进能源领域市场化改革”确立为立法的两大主旨，业已达成广泛共识。

能源领域市场化改革的重点，是处理好政府与市场的关系。“该政府管的归政府，该市场管的归市场”，使市场在资源配置中起决定性作用，但不是全部作用。政府调控也不可或缺，否则也会“孤掌难鸣”。市场调节和政府调控，理应双轮驱动。政府从对资源直接配置的体制中退出后的“无为”，不等于“无所作为”。在确立市场规则、优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护交易秩序、弥补市场失灵等方面，政府应当发挥应有的作用。

我国能源领域改革已经步入深水区，留下的多是“硬骨头”，光靠“摸着石头过河”可能行不通，更需要国家层面的顶层制度设计。制度顶层设计与基层改革探索要上下呼应、形成合力。我国能源领域市场化改革，必须从顶层谋篇布局，全面推进，突出重点，多维联动，明确路径，从源头上防止改革碎片化。

一是建立权力清单制度。不断深化行政审批制度改革，简政放权，放管结合，取消和下放一批能源领域的行政许可和非许可类的行政审批，把政府在能源领域的许可、审批、处罚、强制、收费等公共权力统计列表并公之于众，主动接受社会监督，压缩权力寻租空间。截至到2014年6月底，国务院已经取消和下放468项行政审批事项。今年全年将取消和下放200项含金量高、能够激发市场活力的行政审批事项，更多地释放改革红利。

在行政许可方面，美国立法的经验值得借鉴，即所有的行政许可在网上办理，与当事人不见面，这样既提高效率、方便公众，也压缩了公务人员的自由裁量和权力寻租的空间。

二是实行负面清单制度。从我国能源战略性、安全性和相对不利于市场化的高度慎重考量，列出能源领域禁止和限制进入的行业、环节和业务等清单，允许各类市场主体依法平等自由地进入清单之外的领域，彻底打破部分能源垄断领域对民间资本的“明开暗禁”，特别是要进一步消除对非公有制经济的各种隐性壁垒。国有能源企业垄断自然资源的局面不改观，自由竞争市场机制不建立，所有制歧视的壁垒不消除，能源领域公平竞争的市场环境就很难建立。

三是鼓励民间资本参与能源投资。2014年5月，国家发展改革委首推80个鼓励民间资本参与的建设运营示范项目，涵盖了重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程，油气管网及储气设施，现代煤化工和石化产业基地等领域。鼓励和吸引民间资本参与投资能源项目，会有观望情绪，也会有一定阻力，政府既要毫不动摇地“鼓励”，也要理直气壮地“引导”，更要重视民间资本进入能源领域后的利益保障和话语权的行使，让民间资本能够真正实现准入公平、运营自主、竞争有序、保本有利、退出自由。

四是大力推进混合所有制改革。不能以战略安全需要为由，将能源领域列为混合所有制改革的禁区。对于国有企业来说，混合所有制改革不是新一轮的“圈钱运动”，要尽量避免“一股独大”；对于民间资本来说，也不能仅是搭便车和坐等分红。混合所有制改革，重在国有企业股权配置和治理结构的改善、市场意识和运行效率的提高，关键是要发挥国有资本的撬动作用。只有国有资本和民间资本交叉持股、相互融合，才能更有效地体现国有经济的控制力和影响力。混合所有制改革是“国民共进”最佳选择。实践中，不能参与经营的“混”，民企不感兴趣；失去控股能力的“混”，国企不会答应。这里就要发挥政府这个推手的作用，“混合”的终极目标是“融合”。

五是完善能源产品的价格形成机制和上下游价格调整机制。价格是规范能源市场运行、引导资源流向和调控消费规模的重要手段。目前，我国成品油价格批零倒挂、国际国内油价倒挂、煤电矛盾以及天然气上游价格不联动等现象，归根到底都是由于能源产品价格市场机制尚未完全建立所导致的。当前，我国能源价格改革的重点是加快建立健全规范、透明的能源价格监审制度以及价格形成机制和调整机制。下一步，要继续推进成品油价格调整机制的建立，完善陆上风电标杆电价，制定出台天然气发电价格政策，开展输配电价、大用户直购电改革试点，研究非居民用天然气价格调整方案，将政府定价项目严格限定在网络型自然垄断环节，实行差别化价格政策体系，建立健全阶梯价格机制，让消费者拥有更多的选择权。

六是推进公司治理结构和治理能力现代化。完善公司治理结构，建立真正的现代企业制度，以法治理念和市场原则指导公司运营。让出资人的角色定位回归常识，董事会的组成和结构，要反映国有资本、民间资本的权重。让董事会真正成为公司治理的中枢，独立行使公司决策权，不受外部力量干预。改革完善现行国有能源公司人事任免制度，大力推行职业经理人制度，职业经理人来源于市场化的选聘，而非来自于政府委派。通过完善能源企业股权设置，健全员工期权激励制度，形成资本所有者和劳动者利益共同体，让人力资本投入者与物质资本投入者共创共享企业财富，激发企业的内在活力。

（作者系资深法律学者）

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